Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 8406

w sprawie zasad liczenia deficytu budżetowego

   W odpowiedzi na pismo Marszałka Sejmu RP z dnia 12 października br., znak SPS-0202-8406/04, dotyczące interpelacji Pana Posła Jana Łącznego w sprawie wpływu na wielkość deficytu, liczonego według zasad ESA˝95, decyzji Eurostatu w sprawie klasyfikacji w sektorze Instytucje rządowe i samorządowe otwartych funduszy emerytalnych, a ściślej ustosunkowania się do pytania, kiedy i w jaki sposób Ministerstwo zamierza wyjaśnić tę sprawę i uzgodnić ją z europejskim organem statystycznym i to w sposób nie pociągający dla nas przykrych konsekwencji uprzejmie informuję, co następuje:

   Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych - ESA˝95 (ang. European System of National and Regional Accounts - ESA˝95) jest spójnym, powszechnie obowiązującym wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej systemem statystycznym dotyczącym całej gospodarki, w tym wyodrębnionego sektora Instytucje rządowe i samorządowe (ang. general government), będącego odpowiednikiem zdefiniowanego w ustawie o finansach publicznych sektora finansów publicznych.

   W ramach tego sektora wyodrębniony został podsektor Fundusze ubezpieczeń społecznych, obejmujący jednostki, których podstawową działalnością jest zabezpieczenie świadczeń społecznych i które jednocześnie spełniają następujące kryteria:

   - z mocy prawa lub na podstawie odpowiednich regulacji określone grupy ludności są zobowiązane do uczestnictwa w planie emerytalnym lub opłaty składek,

   - rząd jest odpowiedzialny za zarządzanie instytucją w odniesieniu do ustalania czy zatwierdzania wysokości składek i świadczeń, niezależnie od jego roli jako ciała nadzorującego lub pracodawcy.

   Pomiędzy kwotą wypłaconych składek a ryzykiem, na jakie jest narażony indywidualny uczestnik funduszu, nie występuje zwykle bezpośredni związek.

   W związku z koniecznością opracowywania danych statystycznych zgodnie z metodologią ESA˝95, zakładającą podział gospodarki na sektory instytucjonalne, Główny Urząd Statystyczny, po odbytych pod koniec 2000 r. konsultacjach z Eurostatem, zaklasyfikował otwarte fundusze emerytalne do sektora Instytucje finansowe w oparciu o roboczą decyzję Eurostatu.

   Sprawa otwartych funduszy emerytalnych (OFE) była przedmiotem negocjacji akcesyjnych w rozdziale Swobodny przepływ kapitału. W grudniu 2000 r. Zespół Negocjacyjny przekazał Unii Europejskiej stanowisko Polski, w którym zadeklarował, że OFE stanowią element sektora Instytucje rządowe i samorządowe, w świetle zasad przewidzianych w ESA˝95. Stanowiąc integralną część składową systemu ubezpieczeń społecznych nie podlegają przepisom acquis communautaire w zakresie swobodnego przepływu kapitału. Polska konsekwentnie stała na stanowisku wyłączenia konstrukcji OFE z obszaru negocjacji akcesyjnych. Unia Europejska uważała natomiast za właściwe włączenie OFE do negocjacji, a jej zasadnicze argumenty wynikały z zasad klasyfikacji statystycznej, na podstawie opinii Eurostatu. Zgodnie z tą opinią OFE miały być klasyfikowane w świetle zasad ESA˝95 w sektorze Instytucje finansowe, podsektorze Instytucje ubezpieczeniowe i fundusze emerytalne.

   Otwarte fundusze emerytalne klasyfikowane były poza sektorem Instytucje rządowe i samorządowe do 2001 r. W marcu 2001 r. odbyły się rozmowy z przedstawicielami Komisji Europejskiej oraz Eurostatu, w czasie których polski rząd przedstawił argumenty przemawiające za klasyfikacją OFE w sektorze Instytucje rządowe i samorządowe. Strona unijna uznała, że obie strony negocjacji powinny jeszcze raz przeprowadzić głęboką analizę tego problemu. W związku z odmiennymi stanowiskami Eurostatu oraz strony polskiej Ministerstwo Finansów rozpoczęło przekazywanie notyfikacji fiskalnej (danych o deficycie i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, obliczanych zgodnie z definicjami ESA˝95) w dwóch układach (układ 1 - OFE zaliczone do sektora, układ 2 - OFE poza sektorem).

   Jednocześnie w dalszym ciągu prezentowane były przez stronę polską i omawiane z przedstawicielami Eurostatu podczas kolejnych spotkań technicznych argumenty przemawiające za zaklasyfikowaniem OFE w sektorze Instytucje rządowe i samorządowe, podsektorze Fundusze ubezpieczeń społecznych.

   W listopadzie 2002 r., w wyniku konsultacji prowadzonych pod kierownictwem Ministra Polityki Społecznej Pana Krzysztofa Patera Eurostat zdecydował, że Polska może czasowo klasyfikować środki gromadzone w OFE jako środki publiczne. Jednocześnie powołana została przez Eurostat grupa robocza, której zadaniem było kompleksowe opracowanie zasad klasyfikacji sektorowej funkcjonujących w różnych krajach instytucji zabezpieczeń emerytalnych. W efekcie prac grupy roboczej dnia 2 marca br. Eurostat opublikował decyzję na temat klasyfikacji kapitałowych systemów emerytalnych. Decyzja ma charakter ramowy i generalnie uznano w niej, że kapitałowe systemy emerytalne o zdefiniowanej składce (takimi są otwarte fundusze emerytalne) nie powinny być klasyfikowane jako systemy ubezpieczeń społecznych. Możliwe są jednak pewne odstępstwa od tej ogólnej zasady i dlatego postanowiono, że rozwiązania dotyczące poszczególnych krajów członkowskich będą omawiane w trakcie dalszych bilateralnych rozmów z Eurostatem.

   Po przeprowadzeniu rozmów Eurostat opublikował w dniu 23 września br. swą kolejną decyzję, w której przyznaje Polsce i innym krajom posiadającym kapitałowe fundusze emerytalne o zdefiniowanej składce prawo do korzystania do marca 2007 r. z okresu przejściowego w dostosowaniu klasyfikacji takich funduszy do zasad określonych w decyzji z 2 marca. Oznacza to, że w tym okresie Polska ma nadal prawo do klasyfikowania OFE w sektorze Instytucje rządowe i samorządowe. Okres przejściowy mija wraz z wysłaniem notyfikacji fiskalnej w marcu 2007 r. Jest to maksymalny termin wprowadzenia w życie odpowiednich decyzji, a jednocześnie okres, w którym można prowadzić konsultacje z Eurostatem w celu ewentualnej zmiany jego stanowiska. Obecnie Szwecja i Polska zaklasyfikowały swoje fundusze emerytalne w sektorze Instytucje rządowe i samorządowe, podczas gdy Węgry, Dania, Łotwa i Litwa dokonały klasyfikacji poza tym sektorem.

   Polska zamierza prowadzić dalsze konsultacje z Eurostatem i innymi organami i instytucjami UE, wyjaśniając specyficzne cechy naszego systemu emerytalnego i podkreślając, że państwa członkowskie nie powinny być karane za wprowadzenie reform emerytalnych. Podobne do Polski stanowisko w tej sprawie zajmuje m.in. Szwecja, która w kwietniu 1997 r., przed przeprowadzeniem swej reformy emerytalnej, zwróciła się do Eurostatu z prośbą o przedstawienie, jak będą klasyfikowane emerytalne fundusze kapitałowe i otrzymała wówczas odpowiedź, że zostaną one zaliczone do sektora Instytucje rządowe i samorządowe.

   Rząd pragnie wykorzystać okres najbliższych miesięcy do zintensyfikowania działań zmierzających do uwzględnienia przez UE polskiego stanowiska co do sposobu uwzględniania skutków reformy systemu emerytalnego. Odmienna decyzja w tej sprawie miałaby istotny wpływ na dalszy sposób postępowania w sprawie przystąpienia Polski do strefy euro i spowodowałaby albo opóźnienie terminu przyjęcia euro, albo też konieczność przyśpieszenia procesu konsolidacji fiskalnej. Stąd też kwestia klasyfikacji OFE przez Eurostat ma priorytetowe znaczenie dla Ministra Polityki Społecznej, który z ramienia rządu, we współpracy z Ministerstwem Finansów i GUS koordynuje działania mające na celu uzyskanie zgody na klasyfikację OFE w sektorze Instytucje rządowe i samorządowe. Należy jednak zwrócić uwagę, że Eurostat jest instytucją w pełni niezależną, zaś jego decyzje mają charakter techniczny, a nie polityczny. Dlatego też sprawa zasad klasyfikacji OFE może być konsultowana z Eurostatem, ale nie może być przedmiotem formalnych negocjacji.

   W piśmie z dnia 16 lipca 2004 r. Pan Michel Vanden Abeele, dyrektor generalny Eurostatu, podkreślił, że przed podjęciem ostatecznej decyzji Eurostat uwzględni przedstawione przez stronę polską dokumenty, w których szczegółowo omówione zostaną zmiany legislacyjne, jakie dokonały się w polskim systemie ubezpieczeń społecznych w ciągu ostatnich kilku lat. Rozpatrzone zostaną także informacje na temat proponowanych dalszych zmian przepisów aktów prawnych dotyczących funkcjonowania polskiego systemu emerytalnego. Odpowiednie dokumenty są obecnie przygotowywane dla Eurostatu przez Ministerstwo Polityki Społecznej. W MPS trwają również prace legislacyjne mające na celu przygotowanie jak najlepszych propozycji zmian systemu ubezpieczeń społecznych. Dotyczy to m.in. uregulowania zasad wypłat emerytur z kapitałowej części systemu emerytalnego. Projekt odpowiedniej ustawy zostanie dopiero opracowany.

   Równolegle do rozmów z Eurostatem strona polska aktywnie zabiega o odpowiednie uwzględnienie przejściowych kosztów wprowadzenia reformy ubezpieczeń społecznych przy ocenie sytuacji fiskalnej dokonywanej przez UE dla celów Paktu Stabilności i Wzrostu i wypełnienia kryteriów konwergencji. Problem ten poruszany jest m.in. na posiedzeniach Rady ECOFIN i Komitetu Gospodarczego i Finansowego (EFC). W trakcie spotkań przedstawiane są argumenty ekonomiczne przemawiające za klasyfikacją kapitałowych funduszy emerytalnych w sektorze Instytucje rządowe i samorządowe. Akcentowane są również negatywne skutki klasyfikacji tych funduszy poza tym sektorem, w tym zwłaszcza zniechęcanie innych krajów UE do przeprowadzenia reform emerytalnych, jakie są niezbędne ze względu na problem starzenia się społeczeństw. W ramach prowadzonych obecnie w ramach UE dyskusji na temat zaproponowanych przez Komisję Europejską zmian Paktu Stabilności i Wzrostu szereg krajów członkowskich zgodziło się już, że przy ewentualnej zmianie tego Paktu powinny być uwzględnione skutki reform emerytalnych i ich korzystny wpływ na zapewnienie stabilności finansów publicznych w długim okresie.

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Wiesław Szczuka

   Warszawa, dnia 5 listopada 2004 r.