Odpowiedź podsekretarza stanu

w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji

- z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 8015

w sprawie luki prawnej w przepisach mających ograniczać wykup ziemi przez cudzoziemców

   Szanowny Panie Marszałku! Nawiązując do pisma z dnia 23 sierpnia 2004 r. o sygn. SPS-0202-8015/04 przekazującego interpelację Posła na Sejm RP Pana Leszka Sułka w sprawie luki prawnej w przepisach mających ograniczać wykup ziemi przez cudzoziemców, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

   Zagadnienie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców normują przepisy ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758). W świetle postanowień art. 1 ust. 2 wskazanej regulacji cudzoziemcem jest:

   - osoba fizyczna nieposiadająca obywatelstwa polsk

   - osoba prawna mająca siedzibę za granicą,

   - nieposiadająca osobowości prawnej spółka osób fizycznych lub prawnych (o których mowa powyżej) mająca siedzibę za granicą, utworzona zgodnie z ustawodawstwem państw obcych,

   - osoba prawna i spółka handlowa nieposiadająca osobowości prawnej mająca siedzibę na terytorium RP, kontrolowana bezpośrednio lub pośrednio przez osoby lub spółki wymienione powyżej.

   Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców reguluje dwie sfery: zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców w rozumieniu art. 1 ustawy oraz zasady nabywania lub obejmowania przez cudzoziemców udziałów lub akcji w spółce handlowej z siedzibą na terytorium RP, jeżeli w ich wyniku spółka będąca właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości na terytorium RP stanie się spółką kontrolowaną (art. 3e ust. 1 ustawy), a także zasady nabywania lub obejmowania przez cudzoziemców udziałów lub akcji w spółce handlowej na terytorium RP, będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości na terytorium RP, jeżeli ta spółka jest spółką kontrolowaną, a cudzoziemiec nabywający lub obejmujący akcje (udziały) nie jest akcjonariuszem (udziałowcem) spółki (art. 3e ust. 2 ustawy).

   Jak wynika z zapisów art. 1 oraz art. 3e ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, na nabycie nieruchomości oraz na nabycie (objęcie) akcji czy też udziałów przez cudzoziemców wymagane jest zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

   Jednocześnie należy podkreślić, iż ustawodawca przewidział wyjątek od powyższej zasady. W myśl postanowień art. 8 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemców będących obywatelami lub przedsiębiorcami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Przy czym od tej generalnej reguły istnieją dwa odstępstwa. Cudzoziemcy, o których mowa powyżej, mają obowiązek uzyskania zezwolenia na nabywane nieruchomości rolne i leśne (przez okres 12 lat od dnia przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej) oraz na nabywanie drugiego domu (przez okres 5 lat od dnia przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej).

   Analizując powołany przepis ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, należy stwierdzić, że wyjątek z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy, wyłączający spod ˝swobodnego˝ nabywania przez obywateli lub przedsiębiorców z Europejskiego Obszaru Gospodarczego nieruchomości rolnych i leśnych, nie dotyczy nabywania i obejmowania akcji oraz udziałów w spółkach będących właścicielami lub też wieczystymi użytkownikami takich nieruchomości. Przytoczony przepis nie stanowi bowiem o obowiązku uzyskania zezwolenia przez cudzoziemców z państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego na nabycie udziałów lub akcji, jak czyni to wyraźnie wobec nabycia nieruchomości.

   Tym samym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ właściwy w sprawach zezwoleń na nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców nie może podejmować żadnych działań zmierzających do ˝zablokowania˝ nabycia lub objęcia akcji (udziałów) w spółce z siedzibą na terytorium RP - będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, w tym także rolnej lub leśnej - przez cudzoziemców z Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

   Należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą zawartą w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W obecnym stanie prawnym, w świetle postanowień ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie ma podstaw prawnych obligujących cudzoziemców z Europejskiego Obszaru Gospodarczego do uzyskania zezwolenia na nabycie lub objęcie akcji (udziałów) w spółce z siedzibą na terytorium RP, będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, w tym także rolnej lub leśnej.

   Powyższe pozostaje w zgodzie z zapisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz Traktatu Akcesyjnego, które nie stanowią o możliwości zachowania dotychczasowych zasad (obowiązek uzyskania zezwolenia) w odniesieniu do nabycia lub objęcia przez cudzoziemców akcji lub udziałów spółek, będących właścicielami bądź wieczystymi użytkownikami nieruchomości. Od dnia akcesji obowiązuje Polskę zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem państw członkowskich (zob. orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 16/64 Costa vel. ENEL, Zbiór Orzecznictwa 1964, s. 585).

   Kwestia nabywania nieruchomości przez cudzoziemców została w Traktacie Akcesyjnym zakwalifikowana do swobody przepływu kapitału. O powyższej swobodzie, będącej jedną z czterech podstawowych wolności wspólnotowych (swobody przepływu towarów, osób, usług i kapitału), stanowią przepisy art. 56-60 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W świetle postanowień art. 56 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału (definiowanego jako transfer środków finansowych niezwiązany z przepływem towarów i usług) pomiędzy państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi.

   W stosunku do Polski, odpowiednimi przepisami Traktatu Akcesyjnego, został ustanowiony wyjątek od wspólnotowej zasady swobody przepływu kapitału. Zgodnie bowiem z załącznikiem XII pkt 4 zatytułowanym ˝Swoboda przepływu kapitału˝ Polska, nie naruszając zobowiązań wynikających z traktatów, może utrzymać w mocy przez okres dwunastu lat od dnia przystąpienia zasady przewidziane w ustawie z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w odniesieniu do nabywania nieruchomości rolnych i leśnych. Biorąc pod uwagę literalne brzmienie załącznika XII pkt 4 Traktatu Akcesyjnego uznać należy, iż ustanowiony w jego przepisach okres przejściowy dotyczący zasad nabywania nieruchomości rolnych i leśnych po akcesji Polski do UE odnosi się wyłącznie do nabywania nieruchomości, nie zaś do nabywania lub obejmowania udziałów lub akcji spółek, będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Ustanowiony w powołanym załączniku Traktatu Akcesyjnego okres przejściowy dotyczący nabywania nieruchomości rolnych i leśnych przez cudzoziemców stanowi wyjątek od generalnej wspólnotowej zasady swobody przepływu kapitału. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie w swoich orzeczeniach wyrażał pogląd, iż tego rodzaju wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

   Jednocześnie uprzejmie informuję, iż o kwestiach obrotu nieruchomościami rolnymi (w szczególności o ograniczeniach w tymże obrocie) stanowią przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592). Według dyspozycji art. 3 ust. 1 tejże regulacji, w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż Agencja Nieruchomości Rolnych, prawo pierwokupu - przy spełnieniu enumeratywnie określonych warunków - z mocy ustawy przysługuje jej dzierżawcy. Jak wynika z ust. 4 cytowanego wyżej przepisu, w sytuacji braku uprawnionego do pierwokupu albo niewykonania przez niego tego prawa, prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy Agencji Nieruchomości Rolnych, działającej na rzecz Skarbu Państwa. Jeżeli natomiast przeniesienie własności nieruchomości rolnej następuje w wyniku zawarcia innej umowy niż umowa sprzedaży (np. w wyniku umowy darowizny, zamiany, dożywocia, spółki), ANR może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej (art. 4 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy). Nadmienić również należy, iż w myśl zapisów art. 9 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego czynność prawna dotycząca nieruchomości rolnej, dokonana niezgodnie z przepisami tejże ustawy lub bez zawiadomienia uprawnionego do pierwokupu lub bez zawiadomienia Agencji w przypadku określonym w art. 4 ust. 1, jest nieważna.

   Nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych w zakresie zadań określonych przepisami powołanej wyżej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego sprawuje - zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 57, poz. 603 z późn. zm.) - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jest on zatem organem właściwym do merytorycznego ustosunkowania się do poruszanych w interpelacji Pana Posła Leszka Sułka kwestii związanych z ˝czuwaniem˝ Agencji nad obrotem nieruchomościami rolnymi, w tym w szczególności w sprawie braku środków w budżecie Agencji na wykonywanie prawa pierwokupu w stosunku do określonych nieruchomości rolnych.

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Tadeusz Matusiak

   Warszawa, dnia 16 września 2004 r.