Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska

na interpelację nr 7939

w sprawie niespójności przepisów ustawy Prawo wodne z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze

   W związku z pismem Pana Marszałka z dnia 30 lipca 2004 r. (znak: SPS-0202-7939/04), do którego załączona została interpelacja złożona w dniu 23 lipca 2004 r. przez posła Zbigniewa Wassermanna w sprawie niespójności przepisów ustawy Prawo wodne z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze, niniejszym przedstawiam następujące stanowisko w tej sprawie.

   Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo wodne (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych. Powszechne korzystanie służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb. W ramach powszechnego korzystania mieści się również możliwość wydobywania kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów śródlądowych wód powierzchniowych, stosownie do art. 34 ust. 4 tej ustawy. Ustawodawca w tym przepisie nie określił sposobu i trybu uzyskiwania przez zainteresowanego zezwolenia na wydobywanie kamienia, żwiru itp., gdyż nie ma takiej konieczności. Prawo do wydobywania tego kruszywa wynika wprost z przepisów ustawy. W art. 34 ust. 4 obowiązek uzyskania zgody właściciela wody odnosi się do rady gminy, która, wyznaczając najbardziej dogodne miejsca do wydobywania kruszywa, powinna przed wydaniem uchwały uzgodnić z właścicielem wody miejsce, sposób oraz czas korzystania z wód.

   Tworząc przepisy prawa wodnego dotyczące korzystania z wód, zwłaszcza regulujące zasady wydobywania z wód powierzchniowych kamieni, żwiru, piasku oraz innych materiałów, posłużono się terminologią opisową, oderwaną od znanego prawu geologicznemu i górniczemu (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) podziału na kopaliny podstawowe i pospolite. Nie można zatem wykluczyć, że (zależnie od sytuacji) nagromadzenia wspomnianych kamieni, żwiru itd. występujące pod wodami mogą być złożami kopalin podstawowych bądź pospolitych. Ich wydobywanie wymaga spełnienia warunków określonych zarówno w prawie geologicznym i górniczym (przede wszystkim uzyskania koncesji), jak i w prawie wodnym (uzyskania pozwolenia wodnoprawnego).

   Zarówno w świetle prawa działalności gospodarczej (ustawa z dnia 19 listopada 1999 r., Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), jak i prawa geologicznego i górniczego koncesji wymaga działalność o charakterze gospodarczym. Artykuł 34 prawa wodnego, który dopuszcza wydobywanie żwiru, piasku itd. w ramach powszechnego korzystania z wód, ma charakter wyjątkowy. Powszechne korzystanie z wód służyć może wyłącznie zaspokajaniu potrzeb osobistych, potrzeb gospodarstwa domowego bądź rolnego. Tego rodzaju potrzeby nie obejmują zatem działalności objętej prawem działalności gospodarczej. Ustawowy zwrot ˝zaspokajanie potrzeb osobistych˝ oznacza zatem zakaz wykorzystywania pozyskanych w ten sposób kopalin w celach gospodarczych, a w tym zakaz wprowadzania wspomnianych materiałów do obrotu. Inaczej mówiąc, przepis ten dopuszcza wydobywanie kopalin (spod wód), z wyłączeniem wymagań dotyczących koncesjonowania.

   Należy podkreślić, iż w ramach powszechnego korzystania z wód nie mieści się przemysłowe wykorzystanie wydobytej kopaliny. Może być ona jedynie wykorzystana np. jako kruszywo do betonu przy budowie własnego budynku mieszkalnego.

   Nie można też wykluczyć wydobywania żwiru, piasku itp. w ramach zwykłego korzystania z wód, tyle że w praktyce problem ten wydaje się bez znaczenia.

   Wydobywanie wspomnianych materiałów (żwiru, piasku itp.) spod wód w celach wykraczających poza powszechne i zwykłe korzystanie z wody wymaga zarówno pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego), jak i spełnienia wymagań określonych prawem geologicznym i górniczym (zwłaszcza uzyskania koncesji, wniesienia opłaty eksploatacyjnej itp.). Art. 124 pkt 3 prawa wodnego przewiduje co prawda możliwość wydobywania żwiru, piasku itd. w związku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych, tyle że celem takiej działalności nie jest wydobycie kopalin, lecz realizacja opisanych w tym przepisie celów gospodarki wodnej. Inaczej mówiąc, wydobycie wspomnianych materiałów nie jest wówczas celem opisanej działalności, lecz środkiem niezbędnym do osiągnięcia określonych celów gospodarki wodnej.

   Kruszywo pozyskiwane w ramach robót mających na celu utrzymanie wód właściciel wody (lub działający w jego imieniu administrator) może wykorzystać do innych robót lub zbyć. W przypadku gdy administrator wody jest jednostką budżetową, wpływy uzyskane ze sprzedaży kruszywa stanowią dochód budżetu państwa.

   Podobną wykładnię należy też przyjąć w razie wykonywania robót budowlanych (zwłaszcza wykopów) na terenie występowania złoża kopaliny. Korespondują z tym zresztą niektóre wymagania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), które przewidują stosowanie wynikających z niej rozwiązań do mas ziemnych (skalnych) usuwanych (przemieszczanych) w związku z realizacją inwestycji, pogłębianiem zbiorników wodnych itd., pod warunkiem, że spełnione są wymagania dotyczące prowadzenia opisanej działalności. W konsekwencji nieuzasadnione byłoby stosowanie tu prawa geologicznego i górniczego. Celem opisanych działań nie jest bowiem wydobycie kopaliny, a realizacja określonych celów gospodarki wodnej bądź budownictwa.

   Nie mogę podzielić poglądu Pana Posła, jakoby założenie prawa wodnego, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej ma prawo do wydawania rozporządzeń będących aktami prawa miejscowego, było ewenementem prawnym bądź rozwiązaniem nieprawidłowym.

   Zdaję sobie sprawę z tego, że niektórzy inwestorzy mogą omijać wymagania prawa geologicznego i górniczego, podejmując działalność polegającą na wykonywaniu wykopów budowlanych (np. związanych z budową stawów rybnych), i wprowadzać do obrotu pozyskane w ten sposób kopaliny (np. kruszywo, torf). Jeśli jednak spełniają oni wymagania prawa wodnego (mają pozwolenie wodnoprawne) oraz prawa budowlanego (pozwolenie na budowę), to nie można im postawić zarzutu naruszenia prawa, zwłaszcza zaś zarzutu wydobywania kopalin w sposób niezgodny z prawem geologicznym i górniczym.

   Ustanowiona przepisami ustawy Prawo górnicze i geologiczne konieczność uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż w żaden sposób nie koliduje z koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na tego typu działalność. Pozwolenie wodnoprawne, podobnie jak koncesja, jest niezależną decyzją administracyjną wynikającą z przepisów materialnych.

   W obecnym stanie prawnym w pewnych sytuacjach wspomniane masy ziemne (skalne), pomimo iż mogą być kopalinami, będą traktowane jako odpady. Wówczas muszą one zostać poddane odzyskowi i ponownie wykorzystane. Nie ma też przeszkód, by wprowadzać je do obrotu gospodarczego. Odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do wniosku, że wykonanie każdego wykopu budowlanego musiałoby zostać poprzedzone spełnieniem złożonych i kosztownych wymagań prawa geologicznego i górniczego, co sparaliżowałoby proces inwestycyjny.

   Jednocześnie chciałbym zauważyć, że w obecnym stanie prawnym (od 1991 r.) istnieje obowiązek uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych, a działalność w tym zakresie (od 2002 r.) podlega organom nadzoru górniczego. Świadczą o tym chociażby art. 15-16 oraz art. 106 i nast. tego prawa.

   Zapewniam, że poruszony przez Pana Posła problem definicji kopaliny stanie się przedmiotem wnikliwej analizy w toku trwających aktualnie prac nad nowelizacją prawa geologicznego i górniczego.

   Pragnę również wyrazić przekonanie, że obecny stan prawny nie promuje nieuczciwej konkurencji pomiędzy przedsiębiorstwami działającymi wyłącznie na zasadach prawa wodnego a tymi, którzy spełniają wymagania prawa geologicznego i górniczego. Istniejące w tym zakresie nieprawidłowości, zwłaszcza zaś te polegające na omijaniu prawa, z powodzeniem mogą być eliminowane w procesie kontroli i nadzoru nad opisanymi rodzajami działalności.

   Sekretarz stanu

   Krzysztof Szamałek

   Warszawa, dnia 19 sierpnia 2004 r.