Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów

- z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 4880

w sprawie rządowego projektu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

   Szanowny Panie Marszałku! W związku z interpelacją Pana Posła Stanisława Kalemby w sprawie rządowego projektu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przesłaną przy piśmie Pana Marszałka z dnia 25 września br., nr SPS-0202-4880/03, uprzejmie wyjaśniam:

   1. Jednym z podstawowych założeń przyjętych do opracowania projektu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego było stworzenie takiego systemu, aby na nowych rozwiązaniach systemowych (w warunkach roku 2002, bez zmian systemowych w podatkach) żadna jednostka samorządu terytorialnego nie traciła dochodów na skutek proponowanych zmian.

   Nowa konstrukcja systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego, zaproponowana w projekcie ustawy, uwzględnia, zarówno duże zróżnicowanie w dochodach własnych tych jednostek, jak również szczególne potrzeby wydatkowe związane z sytuacją społeczno-ekonomiczną oraz demograficzną jednostek.

   Projekt zawiera, nieistniejące dotąd w polskim systemie finansów samorządu terytorialnego, rozwiązania polegające na powiązaniu mechanizmu subwencji ze wskaźnikami makroekonomicznymi: Produktem Krajowym Brutto, stopą bezrobocia. Kwoty subwencji uzależnione będą również od innych wskaźników, np. gęstość zaludnienia oraz powierzchnia dróg przypadających na mieszkańca. Warto przy tym dodać, iż tego typu wskaźniki dla ustalania kwot subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego mają zastosowane również w krajach Unii Europejskiej.

   Z uwago na duże zróżnicowanie dochodów w gminach, powiatach i województwach wprowadzony zostanie odpowiedni system wyrównawczy, który będzie miał za zadanie ochronę jednostek najsłabszych ekonomicznie. Różnice w dochodach będą wyrównywane w postaci części wyrównawczej oraz części równoważącej (gminy, powiaty) i regionalnej (województwa) subwencji ogólnej.

   Wysokość kwoty uzupełniającej, wchodzącej w skład części wyrównawczej subwencji ogólnej, uzależniona będzie - w gminach - od gęstości zaludnienia w gminie, w relacji do średniej gęstości zaludnienia w kraju i dochodu gminy na jednego mieszkańca. Tę kwotę otrzymają gminy, w których gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju i dochód na jednego mieszkańca jest nie wyższy niż 150% średniego dochodu na jednego mieszkańca w kraju.

   Podkreślić należy, że, uwzględniając zróżnicowanie gmin pod względem dochodowym, gospodarczym i społecznym, wprowadzona będzie kategoryzacja gmin w zakresie systemu wyrównywania różnic w potencjale dochodowym.

   Środki części równoważącej oraz części regionalnej subwencji ogólnej będą pochodziły z wpłat jednostek, których wskaźnik dochodu na jednego mieszkańca znacznie przekracza średnią krajową. System dokonywania wpłat przez jednostki samorządu terytorialnego znany jest również w innych krajach Unii Europejskiej (Niemcy, Dania, Szwecja i Francja). Środki z tytułu wpłat będą wpływać do budżetu państwa, a następnie będą one w tej samej wysokości wydatkowane z przeznaczeniem dla jednostek samorządu terytorialnego.

   Część wyrównawcza subwencji ogólnej stanowić będzie wydatek budżetu państwa i stabilne źródło dochodów jednostek samorządu terytorialnego (jednostki samorządu terytorialnego będą otrzymywały comiesięczną ratę).

   W roku 2004 część równoważąca subwencji ogólnej będzie przeznaczona dla gmin i powiatów, w których dochody ustalone według zasad określonych w ustawie będą niższe od dochodów uzyskanych na postawie obowiązujących aktualnie przepisów. Po tym okresie część równoważąca subwencji ogólnej dla gmin i powiatów będzie rozdzielana z uwzględnieniem zobiektywizowanych kryteriów, według zasad określonych w rozporządzeniu, w porozumieniu ze stroną samorządową. Przyjęcie takiego rozwiązania pozwoli na dokonanie ewentualnej korekty w mechanizmie podziału subwencji, która będzie mogła być przeprowadzona co najmniej po roku funkcjonowania nowego systemu. Jeżeli okazałoby się, że szczególnego wsparcia finansowego wymagają np. gminy wiejskie, wówczas podjęte zostaną stosowne działania. Z rachunków symulacyjnych do projektu ustawy wynika, że w roku 2002 gminy o liczbie mieszkańców poniżej 5 tys. mieszkańców oraz gminy od 5 do 10 tys. mieszkańców zyskują na nowych rozwiązaniach systemowych. W warunkach roku 2002 gminy te zyskają łącznie ok. 452 mln zł.

   Pragnę zauważyć, że Ministerstwo Finansów na bieżąco dokonuje oceny sytuacji finansowej wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą są dane ze sprawozdań jednostek samorządu terytorialnego w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej, tj. działu, rozdziału oraz paragrafu. Po upływie każdego kwartału oceniany jest poziom realizacji zarówno dochodów, wydatków, jak i zadłużenia. W tym zakresie przedmiotem analizy są również gminy wiejskie.

   W projekcie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadzono zapis, który obliguje do monitorowania funkcjonowania nowego systemu finansowego oraz przedłożenia Sejmowi informacji w tym zakresie do 30 czerwca 2006 r.

   2. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie będzie w sposób szczegółowy regulowała zagadnień związanych z pozyskiwaniem i wykorzystaniem środków unijnych, gdyż te kwestie będą zawarte w innych ustawach.

   W projekcie ustawy zawarty został jedynie ogólny zapis, który stanowi, że środki unijne przekazywane są zgodnie z procedurami zawartymi w umowie międzynarodowej lub umowie z dawcą tych środków albo z innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Szczegółowe zasady wykorzystania środków Unii Europejskiej będą określane w poszczególnych umowach z dawcą środków unijnych, a nie w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

   Rozwiązania, które umożliwią efektywne wykorzystanie środków pomocowych, zawarte zostały w rządowym projekcie ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy nr 1844). Z uwagi na fakt, iż projekt ustawy o finansach publicznych, wprowadzający systemowe rozwiązania w zakresie wykorzystania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, jest aktualnie przedmiotem prac parlamentarnych, do czasu jego uchwalenia obowiązywać będą przepisy zawarte w nowelizacji obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Projekt nowelizacji wprowadza możliwość prefinansowania wydatków realizowanych z udziałem lub ze środków pochodzących z budżetu UE, które będzie polegać na możliwości przejściowego finansowania zadań z pożyczki z budżetu państwa.

   3. Zgodnie z przyjętym założeniem, iż nowe regulacje powinny zmierzać do ograniczenia katalogu ustawowych ulg i zwolnień rekompensowanych z budżetu państwa, w projekcie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zaproponowano likwidację części rekompensującej subwencji ogólnej z tytułu ulg i zwolnień ustawowych. Ubytek dochodów z tego tytułu w gminach zostanie wyrównany poprzez zwiększenie dochodów własnych.

   Jednocześnie pragnę zauważyć, że od dnia 1 stycznia 2003 r. zmianie uległ wymieniony w art. 24 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (DzU nr 150, poz. 983, z późn. zm.) zakres ustawowych ulg i zwolnień rekompensowanych na podstawie art. 26 tej ustawy w formie subwencji ogólnej z budżetu państwa.

   W związku z powyższym, w wyniku zmian przepisów regulujących zasady rekompensowania gminom skutków ustawowych ulg i zwolnień, Minister Finansów w dniu 25 czerwca 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu ustawowych ulg i zwolnień (DzU Nr 113, poz. 1073).

   Zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami - podstawę do rekompensowania gminom skutków ustawowych ulg i zwolnień w podatkach stanowi:

   1) art. 24 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (DzU Nr 150, poz. 983, z późn. zm.),

   2) art. 47 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (DzU Nr 123, poz. 776, z późn. zm.).

   Na podstawie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 rekompensowane są - w postaci części rekompensacyjnej subwencji ogólnej - skutki ustawowych ulg i zwolnień w podatkach, określonych w:

   a) art. 12 ust. 1 pkt 4-6, ust. 2 pkt 5 i ust. 6, art. 13 ust. 1, art. 13a ust. 1 i 2, art. 13b ust. 1 oraz art. 13c ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (DzU z 1993 r. Nr 94, poz. 431, z późn. zm.),

   b) art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (DzU nr 200, poz. 1682 i nr 216 poz. 1826),

   c) art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (DzU z 2002 r. Nr 9 poz. 84 i Nr 200 poz. 1683 oraz z 2003 r. Nr 96 poz. 874 i Nr 110 poz. 1039).

   Natomiast na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, dochody utracone przez gminy na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1, rekompensowane są w formie dotacji celowej z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

   Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 29 sierpnia 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, mającej na celu zrekompensowanie utraconych dochodów z tytułu ustawowych zwolnień (DzU z 2003 r. Nr 166, poz.1616), podstawę do ustalenia wielkości dotacji dla danej gminy stanowi kwota utraconych przez gminę dochodów wykazana w stosownym wniosku gminy.

   Tak więc dochody gmin z tytułu rekompensaty dochodów utraconych z tytułu ustawowych zwolnień wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie ulegają zmniejszeniu. Zmianie ulega jedynie podmiot wypłacający kwotę rekompensującą - dotychczas był nim budżet państwa (rekompensata w formie subwencji), obecnie jest to Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (rekompensata w postaci dotacji celowej).

   Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Jacek Uczkiewicz

   Warszawa, dnia 14 października 2003 r.