Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości

na interpelację nr 4545

w sprawie proponowanych zmian w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na pismo z dnia 22 sierpnia 2003 r., nr SPS-0202-4545/03, przy którym przedstawiono interpelację Pana Posła Adama Stanisława Szejnfelda, dotyczącą zmian w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (DzU Nr 133, poz. 882, z późn. zm.) proponowanych w projekcie nowelizacji przygotowanym w Ministerstwie Sprawiedliwości, uprzejmie informuję, jak niżej:

   Na obecny kształt ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz jej stosowanie znaczący wpływ mają zmiany wprowadzone ustawą z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DzU Nr 130, poz. 1452). Zmiany te w największym stopniu odnosiły się do statusu komornika oraz wysokości i zasad pobierania opłat egzekucyjnych. Przyjęto między innymi rozwiązanie, według którego komornik na własny rachunek wykonuje czynności wchodzące w zakres jego zadań. Nastąpiło też odejście od pracowniczego statusu komorników sądowych. Wprowadzono rozwiązania mające na celu stworzenie mechanizmu powiązania dochodów komorników z efektywnością prowadzonej przez nich egzekucji.

   Już po kilku miesiącach obowiązywania ustawy z dnia 18 września 2001 r. dało się zauważyć, że nie wszystkie wprowadzone przez nią rozwiązania sprawdzają się w praktyce. Dotyczy to przede wszystkim unormowań związanych z pobieraniem opłat egzekucyjnych. W następstwie wprowadzonych zmian wzrosło obciążenie wierzycieli prowadzących egzekucję roszczeń pieniężnych o niskich wartościach. Do tej grupy wierzycieli zaliczają się także sądy i prokuratury, będące jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa. W konsekwencji pogorszeniu uległa ściągalność należności Skarbu Państwa.

   Wystąpiły też trudności w prowadzeniu egzekucji i funkcjonowaniu wielu kancelarii komorniczych. Miało to związek z przyjęciem rozwiązania, zgodnie z którym wierzyciel co do zasady nie uiszcza opłat egzekucyjnych, a jedynie w drodze wyjątku i według uznania komornik może wezwać go jeszcze przed wszczęciem egzekucji świadczeń pieniężnych do wpłacenia części należnej opłaty stosunkowej w wysokości 15% najniższego wynagrodzenia, przy wartości egzekwowanego świadczenia do 10 000 złotych, i 25% najniższego wynagrodzenia, gdy wartość egzekwowanego świadczenia przekracza kwotę 10 000 złotych. Oznacza to, że w każdej sprawie, niezależnie od wartości egzekwowanego roszczenia, komornik mógł pobrać od wierzyciela kwotę odpowiednio niewyższą niż 114 i 190 złotych. W przypadku egzekucji o średnich i dużych wartościach egzekwowanego roszczenia pobieranie w ten sposób kwoty niejednokrotnie nie wystarczały na pokrycie finansowanych z opłat kosztów działalności egzekucyjnej.

   Ujawniły się też negatywne konsekwencje przyjęcia rozwiązania, według którego w sprawach o egzekucję świadczeń powtarzających się komornik pobiera należną mu opłatę dopiero po roku prowadzenia egzekucji. Pojawiło się niebezpieczeństwo, że po upływie tego okresu komornik przystąpi do ściągania własnych należności, co pozbawi wierzyciela przez jakiś czas należnych mu alimentów.

   Powstała więc potrzeba wypracowania rozwiązań zmierzających do usprawnienia egzekucji i wyeliminowania opisanych wyżej niekorzystnych zjawisk. Minister Sprawiedliwości, sprawujący zwierzchni nadzór nad komornikami i ich samorządem, uznał, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia szybkiej nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. W efekcie opracowany został będący przedmiotem niniejszej interpelacji projekt ustawy.

   Zamierzeniem projektodawcy jest skorygowanie tych rozwiązań, wprowadzonych nowelą z dnia 18 września 2001 r., które nie sprawdziły się w praktyce. Przy tej okazji za celowe uznano znowelizowanie także niektórych innych przepisów, obowiązujących od chwili uchwalenia ustawy, a stwarzających przeszkody do sprawnego i skutecznego prowadzenia egzekucji oraz płynnego i stabilnego funkcjonowania kancelarii komorniczych. Dotyczy to w szczególności przepisów regulujących powoływanie komorników i wyznaczanie zastępcy komornika.

   Odnosząc się do interpelacji w części zawierającej konkretne pytanie, przedstawiam następujące stanowisko:

   W zakresie regulacji zasad i sposobu uiszczania opłat egzekucyjnych projekt ministerialny zakłada powrót do zasady, obowiązującej do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zgodnie z którą należne opłaty w sprawach o egzekucję świadczeń pieniężnych pobierane są w dwóch częściach, z których pierwsza, w znacznie niższej wysokości, uiszczana jest przez wierzyciela przy wszczęciu egzekucji. Według projektu ta część opłaty wynosi 3% wartości egzekwowanego roszczenia. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. część opłaty wpłacana przez wierzyciela wynosiła 7% wartości roszczenia. W obecnym stanie prawnym wierzyciel w ogóle nie uiszcza opłaty. Jednakże sytuacja taka występuje od niedawna, a mianowicie od dnia 24 lutego 2003 r., kiedy to Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 45 ust. 5 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, dający komornikowi możliwość wezwania wierzyciela do uiszczenia wcześniej wspomnianych kwot 114 lub 190 zł - jest sprzeczny z konstytucją. Wcześniej w okresie od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia wydania wyroku komornik na podstawie zakwestionowanego przepisu, wbrew jego wyjątkowemu charakterowi, niemal w każdej sprawie o świadczenie pieniężne wzywał wierzyciela do uiszczenia określonej w nim części opłaty stosunkowej. Przy niskich wartościach egzekwowanego roszczenia (do 1000 zł) należność z tego tytułu w kwocie 114 zł stanowiła dla wierzycieli obciążenie znacznie większe od tego, które wynika z rozwiązań przyjętych w projekcie. Zaznaczyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 45 ust. 5 ustawy o komornikach sądowych za niezgodny z konstytucją, dochodząc do wniosku, że przy jego stanowieniu doszło do naruszenia zasad poprawnej legislacji, nie zaś kierując się przekonaniem, że wierzyciele co do zasady nie powinni być obciążani obowiązkiem uiszczania opłat egzekucyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, że do dnia 31 grudnia 2001 r. wierzyciele uiszczali pierwszą część opłaty egzekucyjnej, w wysokości 7%, a więc znacznie wyższej niż ta, którą przewiduje projekt.

   Wprowadzając rozwiązania dotyczące zasad uiszczania opłat egzekucyjnych, projektodawca miał za zadanie odpowiednio wyważyć interesy stron postępowania egzekucyjnego, komornika oraz szeroko pojętego interesu publicznego. Musiał przy tym mieć na względzie regulacje zawarte w art. 3a i 35 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, zgodnie z którymi komornik na własny rachunek wykonuje czynności wchodzące w zakres jego zadań, przy czym koszty działalności egzekucyjnej pokrywa wyłącznie z opłat egzekucyjnych. Kierował się przy tym przekonaniem, że poprzestanie na rozwiązaniu, wedle którego opłaty egzekucyjne ściągane są wyłącznie od dłużnika, stwarza realne niebezpieczeństwo, że zabraknie środków na pokrycie kosztów czynności egzekucyjnych poprzedzających ściągnięcie należności. Niebezpieczeństwo to jest tym większe, że znaczący odsetek egzekucji stanowią egzekucje bezskuteczne, będące następstwem tego, że dłużnicy nie posiadają majątku nadającego się do spieniężenia. Brak środków do prowadzenia egzekucji może prowadzić do zachwiania równowagi finansowej słabszych kancelarii komorniczych i w dalszej kolejności stanowić skuteczną przeszkodę do prowadzenia egzekucji nawet w tych sprawach, w których są rokowania na skuteczne zaspokojenie wierzyciela.

   Z wyżej wymienionych względów projektodawca konstruując zasady uiszczania opłat egzekucyjnych, zdecydował się na powrót do przytoczonej na wstępie zasady, że wierzyciel uiszcza część opłaty egzekucyjnej w wysokości znacząco niższej, niż ta, która obciąża dłużnika.

   Trzeba ponadto zaznaczyć, że zgodnie z art. 770 i art. 771 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić wierzycielowi koszty niezbędne do celowego przeprowadzenia egzekucji, a więc również opłatę uiszczoną przy wszczęciu egzekucji. Koszty te ściąga się wraz z egzekwowanym roszczeniem. Zwolnienie od kosztów sądowych, przyznane wierzycielowi przez sąd w postępowaniu rozpoznawczym lub z którego strona korzystała z mocy ustawy, rozciąga się także na postępowanie egzekucyjne. Z mocy zaś art. 13 § 2 w związku z art. 113 § 1 Kodeksu wierzyciel może uzyskać zwolnienie od kosztów także w toku postępowania egzekucyjnego.

   Ustosunkowując się do drugiego pytania interpelacji, stwierdzam, że w Ministerstwie Sprawiedliwości nie ma przyzwolenia na lekceważenie wierzytelności o niskich kwotach. Przeciwnie, dostrzegalne jest zatroskanie i z tego powodu podejmowane są działania zmierzające do przeciwdziałania zjawisku marginalizacji tego typu wierzytelności. W działania te wpisuje się inicjatywa opracowania projektu ustawy. Trzeba jednak mieć na względzie, że ciągle wzrasta liczba egzekucji, w których dłużnicy, z różnych zresztą przyczyn, nie posiadają majątku nadającego się do spieniężenia. W największym stopniu dotyczy to przypadków egzekucji niskich kwot pieniężnych.

   Nie wydaje się, aby rozwiązanie, zgodnie z którym opłata pobierana jest również od wierzyciela, zmniejszało motywację i zaangażowanie komorników do skutecznego i pełnego egzekwowania wierzytelności. Opłata ściągana od dłużnika jest kilkakrotnie wyższa od uiszczanej przez wierzyciela. W tej sytuacji uzasadnione wydaje się, że o ile dłużnik posiada majątek nadający się do spieniężenia, komornik zechce zainkasować obie części opłaty, podejmując tym samym czynności zmierzające do wyegzekwowania należności.

   Co się zaś tyczy pytania czwartego, to koszty działalności egzekucyjnej są dokumentowane i weryfikowalne. Minister Sprawiedliwości nie posiada jednak danych pozwalających na ocenę poziomu dochodowości kancelarii komorniczych. Zgodnie z art. 28 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji komornik jest osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, o ubezpieczeniach społecznych oraz o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Wobec tego stosowne informacje w tym zakresie posiada Ministerstwo Finansów.

   Wprowadzenie uregulowania, zgodnie z którym komornik może należną od wierzyciela opłatę rozłożyć na raty jest, w zamyśle projektodawcy, rozwiązaniem w interesie tegoż wierzyciela. Dotyczy bowiem sytuacji, gdy wierzyciel nie jest zwolniony od kosztów egzekucyjnych, z różnych jednak względów kłopotliwe dla niego jest jednorazowe uiszczenie opłaty, natomiast w granicach jego możliwości leży uiszczenie należności w ratach. W opisanej sytuacji alternatywę dla zaproponowanego rozwiązania stanowi niekorzystne dla wierzyciela rozstrzygnięcie w postaci zwrotu wniosku o wszczęcie egzekucji. Postanowienie, o którym mowa w art. 45 ust. 8 projektu, ma umożliwić komornikowi ściągnięcie kwot potrzebnych do pokrycia kosztów już przeprowadzonych czynności egzekucyjnych.

   Uchylenie art. 45a ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nastąpiło w wyniku oceny, że przepis ten skonstruowany został wadliwie. Wprowadza on bowiem zbyt krótki termin do podjęcia czynności egzekucyjnych, nie wiąże uchybienia z kwestią winy i jest błędnie zredagowany. Wskazuje na konieczność podjęcia czynności egzekucyjnych w sytuacji, gdy te podejmowane są z reguły w późniejszej fazie postępowania. W pierwszej kolejności komornik wykonuje czynności, które nie mają charakteru czynności egzekucyjnych, takie jak na przykład badanie dopuszczalności egzekucji, czy też warunków formalnych wniosku. Przepis wymaga więc od adresata normy zachowań niemożliwych do zrealizowania. Ponadto unormowanie to wprowadza odpowiedzialność dyscyplinarną komornika w oderwaniu od ogólnych zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej.

   W ustawie już są zawarte mechanizmy dyscyplinujące komorników w kierunku terminowego wykonywania czynności. Według art. 3 prezes sądu rejonowego, przy którym działa komornik nadzoruje formalną poprawność jego działalności, w tym szybkość i terminowość podejmowania czynności, poprzez coroczną kontrolę kancelarii komorniczej oraz rozpatrywanie skarg i zażaleń na opieszałość komornika.

   Dążąc jednak do wzmocnienia dyscypliny w omawianym zakresie, projektodawca, skreślając art. 45a, jednocześnie zaproponował uzupełnienie art. 71 ustawy poprzez dodanie pkt 5, przewidującego odpowiedzialność dyscyplinarną komornika za podejmowanie czynności z rażącą zwłoką.

   Odnośnie do pytania siódmego należy stwierdzić, że u podstaw decyzji o nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji legło przekonanie, że przepisy art. 45 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie sprawdzają się w praktyce, stanowiąc przeszkodę do prowadzenia skutecznej egzekucji i powodując w przypadku mniejszych kancelarii komorniczych niebezpieczeństwo utraty stabilności finansowej. Intencją projektodawcy było, między innymi, obniżenie kosztów egzekucji. Obniżanie kosztów ma jednak swoje granice i nie może prowadzić do podważenia podstaw finansowych kancelarii komorniczych, bowiem w konsekwencji ucierpi na tym interes wierzycieli, których należności albo w ogóle nie będą egzekwowane, albo egzekucja przebiegać będzie z trudnościami.

   Odnosząc się do pytania ósmego, stwierdzić należy, że zasady dokonywania wpisu do rejestru dłużników niewypłacalnych uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tj. DzU z 2001 r. Nr 17, poz. 209, z późn. zm.). Według art. 55 pkt 1 ustawy do rejestru dłużników niewypłacalnych wpisuje się z urzędu między innymi osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą, jeżeli umorzono prowadzoną przeciwko nim egzekucję sądową lub administracyjną z uwagi na fakt, iż z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. Zgodnie zaś z art. 56 na wniosek wierzyciela, posiadającego tytuł wykonawczy wystawiony przeciwko osobie fizycznej, wpisuje się do rejestru dłużników niewypłacalnych osobę, która w terminie 30 dni od daty wezwania do spełnienia świadczenia nie zapłaciła należności stwierdzonej tytułem wykonawczym.

   Wydaje się, że przepisy wyżej wymienionego aktu prawnego, biorąc pod uwagę cel regulacji, w wystarczającym stopniu uwzględniają interes wierzyciela i że w związku z tym nie zachodzi potrzeba jego nowelizacji pod kątem nałożenia na komorników dodatkowych obowiązków.

   Odpowiadając na ostatnie pytanie interpelacji, pragnę zaznaczyć, że zarówno w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji, jak i w Kodeksie postępowania cywilnego zawarte są regulacje mające na celu ułatwienie komornikom pozyskiwania informacji. Wskutek ostatniej nowelizacji ustawy dodany został przepis art. 2 ust. 5, zgodnie z którym organy administracji publicznej, urzędy skarbowe, organy rentowe, o których mowa w art. 476 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego, banki, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i spółki prowadzące działalność maklerską zobowiązane są na pisemne żądanie komornika udzielić mu informacji niezbędnych dla prawidłowego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto na podstawie art. 761 § 1 Kodeksu organ egzekucyjny może żądać od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień oraz zasięgać od organów administracji państwowej, instytucji i osób nieuczestniczących w postępowaniu informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji.

   Na marginesie zauważyć należy, że co do zasady komornik nie jest obowiązany do prowadzenia dochodzenia w celu ustalenia majątku dłużnika. Obowiązkiem wierzyciela jest wskazanie majątku, do którego ma być skierowana egzekucja. W razie trudności wierzyciel ma możliwość wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyjawienie majątku dłużnika w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Sylweriusz Królak

   Warszawa, dnia 15 września 2003 r.